La necesidad de un contrato social fiscal

Los impuestos son pagos obligatorios que se hacen a la administración pública con el fin de redistribuir la riqueza y financiar los bienes y servicios públicos. De esta manera, a través de los impuestos se transfieren recursos del sector privado al público y parte del gasto privado es reemplazado por el gasto público.

De ahí que, definimos la tributación como una transacción social entre la administración tributaria y los contribuyentes. Sin embargo, a pesar de que el pago de impuestos es una transacción entre dos partes, no es una transacción de mercado; ya que, en el pago de los impuestos hay una parte (los contribuyentes) que no está interesada en participar en la transacción y otra que sí (la administración tributaria). Por lo tanto, esta última fuerza a la otra parte a que participe y no trate de escapar de la transacción. Debido a la existencia de información asimétrica entre ambas partes, el pago del impuesto depende finalmente de la habilidad de la administración tributaria.

Los costos sociales de la tributación

La recaudación encarna costos por la naturaleza distorsionadora de los impuestos y por el proceso mismo de la transferencia de recursos. Encontramos así distintos tipos de costos.

Los costos administrativos son los generados de la recolección de impuestos por parte de la administración tributaria. Por otro lado, los costos de cumplimiento son los recursos gastados por los contribuyentes (y terceros) cuando cumplen con sus obligaciones fiscales.

Los impuestos, por naturaleza, son distorsionantes. Esto quiere decir que la variación o la introducción de un impuesto crean una serie de incentivos que hacen que los hogares y las empresas cambien sus decisiones económicas (de consumo, trabajo, inversión, producción, etc.) con el fin de minimizar el impacto del impuesto, o simplemente para reducir su factura impositiva. Estas distorsiones generan costos de eficiencia en la economía.

No podemos dejar de hablar tampoco de los costos de la elusión fiscal. Este es el costo incurrido por los contribuyentes que buscan maneras legales para reducir el pago de sus impuestos, aprovechando los vacíos del sistema.

Más graves son los costos de la evasión fiscal. La característica fundamental de la evasión fiscal es la ilegalidad. Este costo es aquel producido cuando el contribuyente no declara una parte (o toda) su renta verdadera. Así como la elusión fiscal, la evasión reduce el nivel de recaudación y, en consecuencia, es un costo sustancial para la sociedad.

Todos estos costos afectan el diseño del sistema fiscal y la capacidad recaudatoria del sistema y, en consecuencia, su identificación y estimación es crucial en el análisis de las finanzas públicas.

La característica fundamental de la evasión fiscal es la ilegalidad.

El contrato social fiscal

Una preocupación en el diseño de un buen sistema fiscal es la minimización de los cinco costos mencionados, el objetivo no es la eliminación de dichos costos porque éstos van a existir siempre como parte del proceso recaudatorio y estarán justificados siempre que sus beneficios (redistribución de la riqueza, provisión de bienes y servicios públicos) compensen sus costos. De ahí que, el potencial redistributivo de un sistema fiscal tiende a ser mayor cuando se minimizan las distorsiones fiscales y se maximiza la eficiencia del gasto.

Entonces, ¿cómo incrementamos el gasto público sin generar tantos costos sociales en la recaudación? Desde un enfoque técnico, podríamos sugerir varias propuestas; no obstante, este enfoque si bien tiene muchas ventajas también tiene grandes limitaciones. La limitación más evidente, es que carece de apoyo social. Al no movilizar a los distintos actores sociales impide la legitimación y sostenibilidad de cualquier propuesta. En ese sentido, conviene recordar que la tributación es el resultado de la interrelación entre la ciudadanía y el Estado.

Por lo tanto, se necesitan otras alternativas para hacer política fiscal. En este escenario, el concepto de contrato social fiscal cobra relevancia. Un contrato social fiscal existe en la medida en que hay (i) compromiso por la ciudadanía en las decisiones sobre cómo los ingresos públicos deben ser recolectados y gastados, (ii) conciencia por parte de la ciudadanía sobre la obligación del pago de impuestos y sobre los beneficios a los que tiene derecho.

Hemos identificado cuatro elementos claves para la construcción de un contrato social fiscal. Primero, el concepto de contrato social fiscal se construye entre las diferentes instituciones, el Estado y la sociedad. En ese sentido, el empoderamiento de toda la ciudadanía es un componente importante para fortalecer el contrato social fiscal, ya que impide que determinados grupos acaparen el interés del Estado. Como sugiere Bird (2003)[1], no hay una buena tributación sin una buena representación. Segundo, es fundamental que el sistema tributario sea considerado justo por la mayoría de la población y que sea legítimo. Tercero, tenemos que dar protagonismo a la fiscalidad, ponerla en la agenda pública. Cuarto, mayor transparencia por parte del gobierno y mayor vigilancia por parte de la ciudadanía en lo que se refiere al presupuesto público.

Si los impuestos son distorsionadores y generan costos ¿por qué nuestro afán en mantenerlos? La principal justificación de los impuestos es el intento de asegurar la equidad en la sociedad. Para ello, el gobierno a través de los impuestos transfiere parte de los recursos del sector privado al público con el fin de que éstos sean administrados y redistribuidos de la manera más eficiente y justa. De ahí que, Bird (2003) indica que no hay política pública más política que la fiscal.


[1] Bird, R. (2003). Taxation in Latin America: Reflections on Sustainability and the Balance between Equity and Efficiency, ITP Paper 0306, University of Toronto.

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