El pasado mes de noviembre, los grupos políticos en el Congreso han iniciado la negociación del Pacto de Estado por la Educación, base de la futura Ley de Educación. Aplaudimos el nuevo intento, pero somos conscientes de que la historia de los últimos años no da pie a demasiado optimismo. Se han elaborado hasta nueve leyes educativas sin consenso y se han afianzado los conciertos económicos en una lenta pero incesante mercantilización de nuestra enseñanza pública.
Este artículo es el intento de aportar a los lectores de alandar reflexiones y datos más allá de la habitual batalla partidista o confesional y de los beneficios ideológicos, electorales o de «influencia». Para ello nos hemos basado en el publicado en la Revista Educación, Política y Sociedad, nº 2(2), julio-diciembre 2017, pp. 9-37 por Lucas Gortázar y Juan Manuel Moreno, consultor y especialista principal respectivamente de la Práctica Global de Educación del Banco Mundial, a través del cual se pretende poner el centro del debate en entender los enormes beneficios sociales y económicos potenciales que estamos perdiendo como país por el hecho de no lograr un pacto tan necesario como urgente.
¿Por qué un pacto educativo? Costes y consecuencias de no llevarlo a cabo
Reconociendo la dificultad que dicho pacto implica, se pretende reflexionar sobre las razones que podrían llevar a los actores implicados a pensar de otro modo, poniendo de relieve los costes y consecuencias que tiene, para cada ciudadano en particular y para España en general, continuar actuando como si la Educación no fuera tan importante como todo el mundo dice, pagándolo día a día en términos de crecimiento económico, cohesión social, empleo, igualdad, despilfarro de recursos, ineficiencia en el gasto, compromiso ciudadano y calidad de nuestra democracia.
Los bandazos legislativos y unos actores con capacidad de influir –empezando por los propios partidos políticos– que no parecen tener suficientes razones para romper la pasividad general, mantienen un statu quo que funciona más bien como un pacto tácito contra la educación, donde el sector educativo se mantiene rehén de una lucha que poco tiene que ver con ella.
El pacto educativo representa el único instrumento apropiado para romper esta dinámica intrínsecamente conservadora. La pregunta de cuánto nos está costando seguir como estamos tal vez ayude a cambiar los términos del debate.
Éxito y fracaso escolar
El éxito escolar es la medida de la calidad de la educación, del grado de democratización del sistema educativo y la forma en que un país asegura el derecho a la educación de su ciudadanía. Con esta noción como guía, se puede ver cuán lejos estamos de ello. La tasa de abandono escolar temprano de los jóvenes españoles es la más alta de toda la Unión Europea, con un 20% de los de 18 a 24 años que en 2015 no habían obtenido el título de ESO o que tras obtenerlo no continuaban estudios de Bachillerato o FP.
Aunque queda mucho por avanzar en temas como la adquisición de las competencias clave, lo verdaderamente preocupante del sistema educativo español en cuanto a alcanzar el éxito escolar para todos son los problemas de abandono, repetición e idoneidad; es decir, lo que en resumen configura el fracaso escolar.
Inercias del sistema educativo y su efecto sobre la equidad y calidad
Primero, los síntomas: repetición y abandono. La repetición no solo afecta al abandono, sino que además resulta una política nefasta con respecto al aprendizaje, eliminar la repetición a nivel sistémico implicaría una mejora media de 25 puntos en cuanto a aprendizaje medido por PISA en el conjunto del sistema educativo.
Pero aún más relevante es que el mecanismo de la repetición, que afecta a más del 30% del alumnado español, aparte de poco efectivo y eficiente es sumamente injusto. Si comparamos dos estudiantes de 15 años con el mismo rendimiento competencial pero distinto nivel socioeconómico (grupo del 20% más alto y bajo respectivamente), la probabilidad de haber repetido para cada uno de ellos es muy distinta y ha empeorado dramáticamente durante los años de la crisis (en 2003 el estudiante de entorno desaventajado tenía 2’1 veces más probabilidades de repetir que los del nivel socioeconómico más alto, esa brecha subió hasta 3’2 veces en 2009 y se disparó en 2015 hasta 5’9 veces), situando a España a la cabeza de la OCDE en cuanto a este indicador.
Abandono escolar temprano por quintiles de Renta 2008-2015 Fuente: Save the Children (2017) a partir de la ECV.
Segundo, las políticas: carrera profesional, competencias vs contenidos y evaluación/calificación. Si asumimos que la calidad del profesorado supone el factor de más peso en el aprendizaje de los estudiantes no hay más remedio que concluir que el inmovilismo e inercia en políticas de profesorado están teniendo un coste descomunal para España. Mantener el statu quo, si bien puede tener sentido para defender los intereses corporativos y partidistas de muchos actores, puede considerarse una irresponsabilidad política de primer orden.
En el ámbito de la política curricular y en concreto de la tensión esencial entre contenidos y competencias, la vía estrictamente legislativa y reglamentista es insuficiente para cambiar las cosas, entre otras razones, porque implantar un currículo por competencias depende mucho más de cómo se enseña que de los contenidos que se enseñan.
Por último, la inercia histórica en materia de evaluación externa nos ha llevado a una situación en la que la mayor parte de los actores parecen estar cómodos con la opacidad y la falta de transparencia sobre los resultados del sistema en relación al éxito escolar. Los resultados de las pruebas internacionales, PISA especialmente, tienen su día de gloria y suelen utilizarse por políticos y periodistas para hacer análisis poco sofisticados, catastrofistas o triunfalistas en función de posiciones políticas y tiempos electorales.
A resultas de ello, España no cuenta con un sistema de evaluación externa asentado y consensuado y no puede garantizar el derecho a una buena educación para todos en todos los lugares. Si bien existen riesgos de abuso con los datos que generan las evaluaciones externas, los beneficios potenciales de su buen uso en términos de éxito escolar (como demuestra la experiencia internacional) los exceden, con el resultado de una mayor calidad y equidad de la educación.
Los vaivenes «a la baja» de la Financiación de la Educación
El gasto público en educación (incluyendo educación superior) se redujo en un 16’7% entre 2009 y 2014, con un ligero repunte en 2015 y 2016 (MECD, 2017), mientras el alumnado matriculado crecía más de un 7%, lo que suponía una caída todavía mayor de inversión por alumno.
La respuesta a la crisis económica se cebó en el sector educativo con recortes drásticos durante el periodo 2009-2013 en la formación del profesorado (48’7%), la innovación e investigación educativa (41’9%) y la educación compensatoria (25’5%), fundamentales para la mejora del aprendizaje. Mientras la mayor parte de los países de la OCDE blindaban sus presupuestos de educación en todo lo relacionado con las políticas de calidad, España recortó y destruyó precisamente esas políticas por la vía de la asfixia presupuestaria.
Un pacto educativo debería asegurar unos mínimos de inversión en gastos de capital, de personal, bienes y servicios, de formación del profesorado (en especial si se implanta un nuevo modelo de acceso a la profesión docente), de educación compensatoria y de inversión en innovación e investigación educativa y un uso eficiente de los recursos, para paliar el impacto de una financiación insuficiente sobre las oportunidades de aprendizaje y contribuir a la reducción de la segregación socioeconómica en las escuelas concertadas.
La ineficiencia en el uso de los recursos públicos en educación perjudica a los más pobres y vulnerables. Las clases medias y altas siempre tienen alternativas para compensar la falta de eficiencia -y de calidad- del sistema escolar. Además está la «equidad de resultados», con un sistema eficiente las tasas de graduación serían altas -y las de abandono, bajas- y todos los estudiantes de todas las escuelas estarían logrando un mínimo en términos de rendimiento y dominio de competencias.
Algunos costes y consecuencias de no alcanzar un acuerdo centrado en objetivos de progreso educativo a largo plazo
El abandono educativo temprano y la repetición, conceptos muy relacionados entre sí, tienen costes y consecuencias enormes. La repetición tiene una consecuencia directa sobre el aprendizaje y es una política ineficiente e injusta. La Tabla 1 muestra que no llegar a un acuerdo político sobre la repetición para alcanzar los niveles de la UE o la OCDE, tiene un impacto sobre el aprendizaje de 16 puntos en PISA (aprendizaje equivalente a medio año de escolarización en los países avanzados). Por su parte, la alta tasa de abandono educativo genera enormes costes y consecuencias individuales y sociales.
Tabla 1: Costes y consecuencias de no pactar sobre la repetición.
| Aprendizaje (puntuación PISA) | Inclusión educativa
(% alumnos desaventajados que repiten) |
Ahorro presupuestario educación
(% del presupuesto educativo) |
Ahorro presupuestario en educación (millones de euros 2016) | Incremento PIB a largo plazo | Incremento PIB anual a largo plazo | |
| Escenario 1: objetivo 20% | 9.0 | 36.7% | 2.9% | 1005.1 | 10% | 0.17% |
| Escenario 2: UE (11.3%) | 15.9 | 20.7% | 5.1% | 1785.9 | 18% | 0.30% |
| Escenario 3: eliminación | 25 | 0% | 8% | 2800.0 | 28% | 0.47% |
Tabla 2: Costes y consecuencias de no pactar sobre el abandono educativo temprano
| Escenario 1: Abandono Educativo Temprano 15% | ||||
| Tasa de actividad | Tasa de paro | Tasa de temporalidad | Productividad del trabajo | |
| Continuación solo hasta 2º postobligatorio (min) | 0.40 | -0.70 | -0.40 | 2.40 |
| Continuación hasta nivel superior (máx.) | 1.10 | -1.40 | -0.50 | 8.00 |
| Nivel educativo final según patrón 2005-2012 | 0.80 | -1.10 | -0.40 | 5.60 |
| Escenario 2: Abandono Educativo Temprano 10% | ||||
| Tasa de actividad | Tasa de paro | Tasa de temporalidad | Productividad del trabajo | |
| Continuación solo hasta 2º postobligaotorio (min) | 0.60 | -1.00 | -0.50 | 3.60 |
| Continuación hasta nivel superior (máx.) | 1.70 | -2.00 | -0.70 | 12.00 |
| Nivel educativo final según patrón 2005-2012 | 1.20 | -1.60 | -0.70 | 8.30 |
| Escenario 3: Abandono Educativo Temprano 0% | ||||
| Tasa de actividad | Tasa de paro | Tasa de temporalidad | Productividad del trabajo | |
| Continuación solo hasta 2º postobligaotorio (min) | 1.00 | -1.60 | -0.90 | 6.00 |
| Continuación hasta nivel superior (máx.) | 2.70 | -3.40 | -1.20 | 19.90 |
| Nivel educativo final según patrón 2005-2012 | 2.00 | -2.60 | -1.10 | 13.90 |
Tabla 3: Costes y consecuencias de no pactar sobre el aprendizaje de competencias clave
| Valor añadido reforma (Miles de Millones de Dólares) | Mejora del PIB a largo plazo | Mejora del crecimiento PIB anual largo plazo | |
| Escenario 1: todos los jóvenes competencias de lectoescritura y matemáticas | 2,156 | 12% | 0.21% |
| Escenario 2: 100% matriculados a los 15 años | 531 | 3% | 0.05% |
| Escenario 3: igualdad de género en el aprendizaje | 1,134 | 6% | 0.11% |
| Escenario 4: mejora generalizada de 25 puntos PISA | 5,134 | 28% | 0.47% |
Conclusiones
No será fácil construir el Pacto por la Educación en España. Hemos tratado de poner de manifiesto que los intereses de los principales actores parecen estar alineados, si bien por distintos motivos, con la trampa del equilibrio de bajo nivel que favorece y apuntala el inmovilismo. Dicha situación ha impedido lograr un sistema de financiación fuerte y estable en que los tres elementos más relevantes para la calidad educativa (el profesorado, el currículum y la evaluación) se conviertan en la clave del progreso de nuestro sistema educativo. Más allá del reparto de culpas, debe quedar claro al conjunto de la sociedad el enorme precio que todos pagamos por esta falta de liderazgo político y social en materia educativa. Los costes y consecuencias, algunos de los cuales hemos intentado estimar aquí, afectan por igual a prioridades políticas que responden, al menos en teoría, tanto a la agenda de la derecha como de la izquierda: un motivo quizá de optimismo de cara a la posibilidad de construir el Pacto.
Sabemos que no será posible pactar sobre todo lo pactable, tal vez ni siquiera sea necesario. Pero sí es urgente pactar sobre los temas de mayor alcance para el futuro y de mayor preocupación de los ciudadanos, así como sobre las reglas del juego para poder progresar en un marco de estabilidad que esté protegido ante cambios de gobierno y electoralismo en general. Unos grupos políticos que entiendan los enormes beneficios sociales y económicos potenciales, podría ser la palanca que desbloquee la situación. Convertir a la educación, de verdad, en política de Estado puede contribuir a lograr el éxito de cada alumno, desactivando o -al menos- contrarrestando el efecto de los factores externos que tanto daño han hecho al sector educativo español.
